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江门市司法局关于《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》公开征求意见的通知

来源:      时间:2019.09.26
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江门市司法局关于《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》公开征求意见的通知

《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例》是我市2019年度地方性法规制定计划项目。为了进一步增强地方立法的公开性和透明性,提高我市立法质量,市司法局决定,将市自然资源局起草的《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》公布,征求社会各界意见。现将有关事项通知如下:

有关单位和各界人士可以在201910月27日前,通过以下两种方式提出意见:

(一)通过信函方式将意见寄至江门市建设路建业街1号江门市司法局(邮政编码:529000),并请在信封上注明“《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》征求意见”字样。

(二)通过电子邮件方式将意见发送至:jmsf3887810@163.com

提交意见请留下姓名和联系方式,以便作进一步联系。

附件:1.《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》

2.《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》的起草说明



江门市司法局

20199月26日



附件1

江门市历史文化街区和历史建筑保护条例

(草案送审稿)


第一章总则

第二章历史文化街区保护

第三章历史建筑保护

第四章合理利用

第五章监督管理

第六章法律责任

第七章附则

第一章总则

第一条【立法目的】

为了加强对本市历史文化街区和历史建筑的保护和管理,传承和弘扬优秀历史文化,促进城乡建设与社会文化协调发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

第二条【适用范围】

本条例适用于本市行政区域内历史文化街区和历史建筑的保护、利用及其监督管理。

第三条【基本原则】

历史文化街区和历史建筑的保护应当遵循保护优先、合理利用、协同管理的原则,维护历史文化街区和历史建筑的真实性、完整性、延续性。

第四条【政府职责】

市、县级人民政府应当加强本行政区域内历史文化街区和历史建筑保护工作,将其纳入国民经济和社会发展规划,建立健全历史文化街区和历史建筑保护协调机制和考核机制。

市、县级人民政府应当加强对历史文化街区基础设施和公共服务的投入和建设,改善历史文化街区居民的工作和生活条件,培育多元融合的和谐社区文化,提高认同度,保障历史文化街区居民共享保护利用成果。

市、县级人民政府设立历史文化街区和历史建筑保护专家咨询委员会(以下简称专家委员会),为历史文化街区和历史建筑的认定、保护、利用和管理提供决策咨询意见。专家咨询委员会的组成、任期、职责和议事规则由市人民政府另行制定。

市、县级人民政府应当将历史文化街区和历史建筑保护规划编制、普查挂牌、修缮补偿以及表彰奖励等相关经费列入本级财政预算。

市、县级人民政府应当加强对历史文化街区和历史建筑保护的宣传教育,普及保护知识,提高全市人民的保护意识。

市、县级人民政府对历史文化街区和历史建筑保护做出突出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励。

第五条【部门职责】

住房和城乡建设主管部门是历史文化街区和历史建筑保护、管理、监督的责任主体,负责普查申报、保护规划编制、监督管理等工作,并组织本条例的实施。

自然资源主管部门负责将历史文化街区与历史建筑保护界线纳入国土空间规划。

文物、旅游、民族宗教、市场监督、生态环保、城市管理、应急管理等行政主管部门应当在各自职责范围内共同做好历史文化街区和历史建筑的保护工作。

第六条【社会参与鼓励机制】

鼓励通过合理利用国有历史建筑所获得的收益以及境内外单位和个人的捐赠等方式筹集保护资金。

鼓励发展历史文化街区和历史建筑保护的公益性组织,为历史文化街区和历史建筑保护提供志愿服务。

新闻媒体应当积极开展与历史文化街区和历史建筑保护有关的公益宣传。

第二章历史文化街区保护

第七条【历史文化街区定义】

历史文化街区,是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌,并具有一定规模的区域。

第八条【历史文化街区划定】

市住建部门组织编制市区历史文化名城保护规划或历史文化街区保护规划时,需明确历史文化街区核心保护范围和建设控制地带,由市人民政府按照国家和省的有关规定上报审批。

县级市住建部门组织编制本辖区范围内的历史文化名城保护规划或历史文化街区保护规划时,需明确历史文化街区核心保护范围和建设控制地带,由县级市人民政府按照国家和省的有关规定上报审批。

第九条【保护基本要求】

历史文化街区应当整体保护,保持和延续其传统格局、传统业态、传统文化、街巷肌理、历史风貌和空间尺度,不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

第十条【核心保护范围的管理】

在历史文化街区核心保护范围内,不得进行与保护无关的建设活动。新建、改建、扩建必要的基础设施和公益性的公共服务设施除外。

在历史文化街区核心保护范围内,新建、改建、扩建必要的基础设施和公益性公共服务设施、建筑外立面修缮等有关的建设活动,应当符合历史文化街区保护规划的要求,建设方案需经专家委员会审议通过。

第十一条【建设控制地带的管理】

在历史文化街区建设控制地带内新建、扩建、改建建筑物、构筑物或者其他设施时,应当符合保护规划确定的建设控制要求,在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与历史文化街区核心保护范围的风貌相协调,不得破坏历史环境要素和景观特征,不得危及核心保护范围内的建筑安全。

第十二条【基础设施建设】

历史文化街区保护范围内的道路、供水、排水、供电、环卫、消防等基础设施配置以及建筑间距、绿化、通风采光等相关建设标准应当符合国家和省有关标准、规范。确因保护需要,无法按照标准、规范配置的,应在历史文化街区保护规划中制定保障方案,经专家委员会论证后实施。

第三章历史建筑保护

第十三条【历史建筑定义及标准】

符合下列条件之一,具有一定保护价值且未公布为文物保护单位或者未登记为不可移动文物的建(构)筑物,可以认定为历史建筑:

(一)建筑样式、结构、材料、施工工艺或者工程技术反映地域建筑历史文化特点、艺术特色或者具有科学研究价值;

(二)反映江门侨乡的历史文化和民俗传统,具有特定时代特征和地域特色的;

(三)作坊、商铺、厂房和仓库等在江门经济社会发展史上具有一定代表性或典型性的;

(四)与重要历史事件、革命运动和著名人物有关的;

(五)其他具有历史、科学、艺术、社会价值,或者纪念、教育意义的。

第十四条【保护名录内容】

保护名录应当载明保护对象的名称、产权属性、保护类别、区位、建成时间、历史价值等内容,并附有明确的地理坐标以及相应的界址地形图。保护对象的名称不得随意改变,确有改变的,应当注明原由。

第十五条【历史建筑普查及认定】

市住房和城乡建设主管部门应当组织开展市区的历史建筑普查工作,提出历史建筑建议名录,经专家委员会审议后报本级人民政府批准后公布。县级市住房和城乡建设主管部门应当组织开展本行政区内的历史建筑普查工作,提出本行政区内的历史建筑建议名录,经专家委员会审议后报本级人民政府批准后公布。

历史建筑建议名录报送审批前,住房和城乡建设主管部门应当依法予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

住房和城乡建设主管部门应当将认定的历史建筑纳入保护名录进行管理。

建筑物的所有权人可以向住房和城乡建设主管部门提出历史建筑认定申请,并根据要求提供相关材料。任何单位和个人发现具有保护价值,但是尚未确定为历史建筑的,可向住房和城乡建设主管部门推荐。

第十六条【历史建筑退出机制】

依法确定的历史建筑不得擅自调整或者撤销。

历史建筑因不可抗力或其他原因受到严重破坏的,可以列入濒危名单,对于确实无法恢复、确已失去保护意义的,或者情况发生重大变化需要调整、撤销的,市、县级住房和城乡建设主管部门应当根据相关部门提出的意见,组织专家委员会论证后,由同级人民政府确认后调整、撤销。

历史建筑被依法公布为文物保护单位或者文物保护点的,自公布之日起不再列入历史建筑名录。

第十七条【预保护对象和范围】

市、县级住房和城乡建设部门在普查中发现具有保护价值的建筑物、构筑物,可以确定为预先保护对象,并在七个工作日内组织调查与专家论证。经核实确认具有保护价值,县级市人民政府应当自确定之日起两个工作日内向所有权人、使用人或代管人发出预先保护通知。经核实确定不予保护的,应当自确定之日起两个工作日内通知解除预先保护措施。

任何单位和个人发现有保护价值的建筑物、构筑物,可以向住房和城乡建设主管部门报告。住房和城乡建设主管部门接到报告后,应当在两个工作日内组织初步勘验,并出具勘验报告;经勘验认定有保护价值的,管理机构应立即在预先保护范围内,采取责令停止建设活动等预先保护措施。

预先保护范围包括具有保护价值建筑物、构筑物的产权范围。

第十八条【预保护的措施和期限】

任何单位和个人不得损坏、拆除预先保护对象,不得破坏预先保护范围内的历史风貌。建设单位在城市建设中发现可能有保护价值的建筑时,应当立即停工,采取临时保护措施,并立即向所在地的住房和城乡建设主管部门报告。

预先保护期限为县级市人民政府发出预先保护通知之日起最长不超过十二个月,逾期则预先保护自行失效。预先保护期间,住房和城乡建设主管部门以及预保护对象所在地的镇人民政府、街道办事处应当加强对预保护对象的日常巡查和保护。

因预先保护对有关单位或者个人的合法权益造成损害的,县级市住房和城乡建设主管部门应当给予补偿。

预先保护对象符合历史建筑或者历史文化街区标准的,由住房和城乡建设主管部门按照相关规定进行申报。

第十九条【保护标志】

历史建筑保护标志由市级住房和城乡建设主管部门制定统一的样式。市级住房和城乡建设主管部门负责市区范围内历史建筑保护标志的设立工作,县级市住房和城乡建设主管部门负责市区范围内历史建筑保护标志的设立工作。

历史建筑保护标志应载明名称、公布机关、公布日期等内容。保护标志的内容可以根据实际需要翻译成相应的外文。

任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁历史建筑保护标志。

第二十条【建档管理】

市、县级住房城乡建设主管部门做好历史建筑的测绘、图片影像拍摄资料等保存工作,建立列入保护名录的历史建筑档案,逐步实现历史建筑档案的数字化。

城乡建设档案管理机构应当有计划地征集、接收历史建筑物和构筑物等珍贵实物档案建设档案,完善档案管理、查询、利用制度,实现信息共享。

历史建筑保护责任人应将历史建筑历次变化状况及时报送存档。历史建筑原有测绘资料不全或缺失的,应当由有资质的测绘单位进行测绘,测绘资料纳入档案库统一管理。

第二十一条【保护责任人】

历史建筑的保护责任人按照下列规定确定:

(一)国有历史建筑,其代管人为保护责任人;没有代管人的,其使用人为保护责任人;代管人、使用人均不明确的,由历史建筑所在地的市、县级人民政府指定保护责任人;

(二)非国有历史建筑,其所有权人为保护责任人。所有权人下落不明、无法与所有权人取得联系或者房屋权属不清的,其实际使用人或者代管人为保护责任人。

历史建筑所有权人下落不明或无法与所有权人取得联系的,又无明确的实际使用人或者合法代管人的,由历史建筑所在地的市、县级人民政府进行公告认领。公告满一年无人认领的,由市、县级人民政府作为保护责任人并确定管理机构代管。代管期间,所有权人认领的,经审查属实,予以发还。代管期间的经营收益扣除保护管理成本后,由所有权人享有;不足抵扣保护管理成本的,由所有权人补交。

历史建筑纳入保护名录后,市、县级住房和城乡建设主管部门应当根据本条第一款规定明确历史建筑的保护责任人,以书面的形式明确告知历史建筑所确定的保护责任人及其保护义务。

第二十二条 【保护责任】

保护责任人应当履行下列保护责任:

(一)保持原有的高度、体量、外观形象和色彩;

(二)保护传统格局、历史风貌、建筑构件、特色装饰和历史环境要素的完整性;

(三)保障结构安全,发现险情时及时采取排险措施,并向有关行政管理部门报告;

(四)落实消防安全措施,确保消防、防灾等设施、设备的正常使用;

(五)按照保护规划、保护图则和年度修缮计划的要求,负责历史建筑的维护和修缮;

(六)按照保护规划的要求合法合理地使用、利用;

(七)法律法规规定的其他要求。

市、县级人民政府可以与非国有历史建筑保护责任人签订历史建筑保护责任书或保护协议明确具体的保护责任。

第二十三条【保护措施】

历史建筑应当实施原址保护。建设工程选址,应当尽可能避开历史建筑。因特殊情况不能避开的,对历史建筑应当尽可能实施原址保护。

因建设国防设施、国家重点工程、重大市政基础设施等重大公共利益需要进行建设活动,对历史建筑无法实施原址保护、必须迁移异地保护或者拆除的,住房和城乡建设主管部门应当组织对迁移方案、补救措施等进行论证、公示,市、县级人民政府应当根据论证或听证意见作出是否迁移或者拆除的决定,并按照规定报批。迁移或者拆除非国有历史建筑的,应当听取非国有历史建筑所有权人的意见,并给予合理补偿。

实施原址保护进行修缮的,建设单位应当提出保护方案,经专家委员会审议,报市、县级住房和城乡建设主管部门批准。经批准迁移或者拆除历史建筑的,由建设单位按照建设工程管理的有关规定组织迁移、拆除,市、县级住房和城乡建设主管部门应当进行监督管理。

本条规定原址保护与迁移所需的费用,由建设单位列入建设工程预算。

第二十四条【维护与修缮】

市、县级住房和城乡建设主管部门应当组织编制年度保护修缮计划和年度核查计划,为保护责任人提供维护修缮方案编制服务、信息咨询或其他技术指导, 也可以通过购买服务的方式委托具有相应资质的单位提供服务。

保护责任人制定的修缮方案,应当报市、县级住房和城乡建设主管部门审核。保护责任人也可以委托市、县级住房和城乡建设主管部门统一进行修缮方案设计。历史建筑的修缮方案涉及改变外立面的以及在历史建筑上设置户外广告、招牌、泛光照明、雨篷等外部设施的要提交专家委员会审议通过。

保护责任人应当委托具有相应资质的施工单位根据修缮方案实施修缮。保护责任人不按照规定进行修缮的,市、县级住房和城乡建设主管部门可以委托有资质的单位进行修缮,费用由保护责任人承担。

第二十五条【更新与重建】

市、县级住房和城乡建设主管部门应当根据历史建筑保护的要求,按照危险房屋优先、重点保护优先的原则,组织制定本行政区域内历史建筑结构更新计划并组织实施。

历史建筑面临严重危险等情况,经房屋安全鉴定无法修缮复原,并经专家委员会评审论证确有重建价值的,才能列入拆除重建的范围。

历史建筑的结构更新、拆除重建,由其所有权人负责,依法按照建设项目审批程序办理各项审批手续。历史建筑的所有权人下落不明或产权不明的,由市、县级人民政府所确定的管理机构负责组织实施。

拆除重建过程中应采取措施对原外立面进行保护,不得破坏。因特殊原因需拆除外墙的,应对原材料、原构件进行编号保存,结构主体完工后,原材料、原构件尽量还原外立面原貌。

第二十六条【补助与补偿】

市、县级人民政府应当从保护资金中对历史建筑的维护修缮给予补助。非国有历史建筑保护责任人按照技术规范、质量标准、保护方案、施工方案等要求进行维护修缮的,保护责任人可以向市、县级住房和城乡建设主管部门申请补助。补助的具体办法由市、县级人民政府另行制定,并向社会公布。

因历史建筑保护需要,对居民进行腾迁、对房屋实施征收、置换的,应当按照相关法律法规规定予以安置或补偿。

第二十七条【委托代管】

鼓励将历史建筑赠与政府或者委托政府统一管理。历史建筑所有权人出售、赠与、抵押、托管、出租历史建筑的,应向市、县级住房和城乡建设主管部门备案。

历史建筑产权人不具备历史建筑保护能力的,可向市、县级住房和城乡建设主管部门申请托管。托管期间的修缮、结构更新和拆除重建费用从保护专项资金中先行垫付,垫付款项可以由历史建筑有偿使用取得的收益分期偿还。

第四章合理利用

第二十八条【基本要求】

历史文化街区和历史建筑的利用应当符合历史文化街区保护规划及相关规划要求,坚持合理、科学、适度和可持续的原则,挖掘和发挥历史文化街区和历史建筑的文化底蕴,实现保护与利用的和谐统一。

第二十九条【促进利用】

市、县级住房和城乡建设主管部门应当制定促进历史文化街区和历史建筑合理利用的具体措施,简化历史建筑合理利用项目的相关审批手续、优化审批流程。

市、县级住房和城乡建设主管部门应当组织编制历史文化街区和历史建筑的风貌提升和利用方案,提交专家委员会审议通过后向社会公布。

市住房和城乡建设主管部门应当编制历史建筑使用导则,根据历史建筑的实际条件确定可开发利用的程度,制定历史建筑利用的正面清单和负面清单,向社会发布历史建筑合理利用的相关信息和指引。

市发展改革、财政等部门应当支持历史文化街区和历史建筑开发招商引资机制的创新,创新政府和社会资本合作模式,推动社会力量参与历史文化街区和历史建筑的开发利用。

第三十条【利用方式】

市、县级人民政府可以对国有历史建筑进行统一管理,通过减免国有历史建筑租金、放宽国有历史建筑承租年限、减免历史建筑土地使用权续期费等方式降低合理利用的成本。

非国有历史建筑的所有权人可以通过功能置换、兼容使用、经营权转让、合作入股等多种形式,发展与历史文化街区和历史建筑保护、综合利用规划相适应的文化创意、休闲旅游、文化体验、文化研究以及开办展览馆和博物馆等特色经营活动。

市、县级人民政府可以采取收购、产权置换等方式对非国有历史建筑进行保护利用。历史建筑所有权人出售政府给予修缮补助的非国有历史建筑的,市、县级人民政府可以在同等条件下优先收购。

鼓励企业或个人通过无偿捐款认养、有偿认养、出资购买等方式参与历史建筑保护利用。

第三十一条【文化挖掘】

市、县级人民政府可以通过合作、科研立项、政府购买服务等方式,征集整理史料文献、开展专题调研,挖掘和丰富历史文化街区和历史建筑的华侨文化、建筑文化等多元文化内涵。

市、县级人民政府可以通过品牌授权、提供场地、经费补助、法律服务等方式,对符合历史文化内涵的重点文化项目和文化活动、非营利法人、民间工匠和艺人、“老字号”商家、非文化遗产等予以扶持。

鼓励高等院校、科研机构开展历史文化街区和历史建筑保护的科学研究,挖掘文化底蕴,提升文化品质。

第三十二条【文化传播】

住房和城乡建设主管部门应当会同文化旅游主管部门采取多种方式展示和传播历史文化街区和历史建筑的文化内涵,组织出版有关历史文化街区和历史建筑的读物。

教育主管部门应当应当将与历史文化街区和历史建筑相关的历史文化和保护知识纳入在校学生的乡土教育教学内容,选取部分历史文化街区或历史建筑设立爱国主义教育基地供学生参观学习,通过举办讲座、论坛、体验课等方式,宣传、普及历史文化和相关保护常识,推动历史文化街区和历史建筑文化内涵的教育和传播。

本市广播、电视、报刊、网络等媒体应当通过设置专题节目或栏目的方式开展历史文化街区和历史建筑的文化内涵的宣传。

鼓励单位和个人利用历史文化街区和历史建筑,设立符合保护规划和综合利用规划要求的博物馆、图书馆、历史纪念馆、艺术馆、民俗文化演艺馆等公益性文化场馆或者举办相关公益性展览活动,展示和传播历史文化街区和历史建筑的文化内涵。

第三十三条【科技展示】

鼓励建设数字体验馆,通过采集历史文化街区和历史建筑三维数据,运用科技手段展示历史文化街区和历史建筑的文化内涵,增强动态式、全景式等展示效果。

市人民政府应当建设统一的历史文化街区和历史建筑利用智慧平台,实现对普查推荐、预备名录、基础管理、维护修缮、再生利用等各环节的动态管理体系,实现历史建筑基础资讯的数据开放。

第三十四条【旅游资源整合】

市文化旅游主管部门在组织编制全市旅游发展规划时,应统筹历史文化街区和历史建筑的旅游资源,统一策划旅游线路,打造江门市历史文化街区和历史建筑旅游品牌,促进历史文化街区和历史建筑保护与旅游业融合发展。

第五章监督管理

第三十五条 【评估机制】 

市、县级住房和城乡建设主管部门应当定期对全市历史文化街区和历史建筑的保护情况进行检查评估,检查评估情况应当向本级人民政府汇报。

第三十六条【日常巡查】

镇人民政府、街道办事处应当健全辖区内历史文化街区和历史建筑管理机制,督促、指导保护责任人正确行使权利,履行保护义务,对不符合保护要求的行为予以纠正,并及时向有关主管部门报告。

住房和城乡建设主管部门、城市管理综合执法机关应当利用视频监控、遥感监测、航拍等手段加强对历史建筑和历史文化街区历史风貌区核心保护范围和建设控制地带内建筑物、构筑物的监测,及时发现、制止和处理破坏历史建筑或者擅自设置、移动、涂改、损毁保护标志等违法行为。

第三十七条【部门监管】

城市管理主管部门应当组织制定历史文化街区容貌管理措施,对建筑外立面装饰装修、店面门楣招牌设置、晾晒衣物等进行规范,设置标识,增加绿化和环境小品。

公安机关交通管理部门应当根据各历史文化街区的实际情况制定车辆通行、停放等管理规定,并负责组织实施。

第三十八条【投诉举报】

任何单位和个人都有权对历史文化街区和历史建筑的保护、利用和管理提出意见和建议,对破坏或危害历史建筑和历史文化街区的行为有权进行劝阻并向所在地的县级住房和城乡建设主管部门举报。

第六章法律责任

第三十九条【政府及其有关主管部门责任】

负有历史文化街区和历史建筑保护和监督管理职责的各级人民政府及相关主管部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未按规定进行普查调查、申报、名录管理等工作的;

(二)未按照规定设置、管理历史建筑保护标志的;

(三)未按照规定建立历史建筑档案的;

(四)未按照规定采取预先保护措施的;

(五)未按照规定制定消防安全等专项措施的;

(六)不履行监督管理职责或者发现违法行为不予查处的;

(七)有法律法规规定的其他违法行为的。

第四十条【违反预保护制度的责任】

违反本条例第十八条的规定,有以下情形之一的,由市、县级人民政府城市管理行政执法主管部门责令其停止建设,限期采取改正措施消除对保护规划实施的影响,处以十万元以上二十万元以下罚款;造成严重后果的,处以工程合同价款百分之五以上百分之十以下的罚款:

(一)损坏、拆除预先保护对象的;

(二)在预先保护范围内进行施工的。

第四十一条【损毁保护标志责任】

违反本条例第十九条规定,擅自设置、移动、涂改或者损毁历史建筑保护标志的,由城市管理行政执法主管部门责令恢复原状;逾期不恢复原状的,对单位处一万元以上五万元以下的罚款,对个人处一千元以上一万元以下的罚款。

第四十二条【违法迁移、拆除的责任】

违反本条例第二十三、二十四、二十五条规定,未经许可擅自迁移、拆除历史建筑的,由城市管理执法部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,没收违法所得;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,城市管理执法部门可以指定有能力的单位代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担;造成严重后果的,对单位并处二十万元以上五十万元以下的罚款,对个人并处十万元以上二十万元以下的罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

第七章附则

第四十三条【施行时间】

本条例自   日起施行。



附件2

关于《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案送审稿)》的起草说明

历史文化街区和历史建筑是不可再生的宝贵文化资源,也是历史文化传承的重要载体。江门市素有中国侨都之称,独特的历史背景下留下了大量中西合璧的历史文化街区和历史建筑,它们是外来建筑文化与本土建筑文化潜移默化中异质同构的融合,形成了江门侨乡独特的历史文化,也是城市景观风貌中最具吸引力的内容之一。近年来,江门市的城镇化进程步伐提速,如何在城市建设过程中更好的保护历史文化街区和历史建筑,成为亟待解决的一个课题。为全面贯彻落实十九大精神,深入贯彻习近平总书记关于“城市遗产保护”、“城市双修”和“文化自信”等重要论述,进一步加强和巩固江门市历史文化街区和历史建筑的保护成果,促进历史文化街区和历史建筑的合理利用,江门市自然资源局根据江门市历史文化街区和历史建筑保护的实际情况和立法需求,起草了《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(送审稿)》(以下简称《条例》)。现将有关起草情况说明如下:

一、制定《条例》的必要性

(一)制定《条例》是落实习近平总书记对保护好历史文化遗产和增强文化自信等重要论述的需要

党的十八大以来,党中央和国务院对历史文化街区和历史建筑保护高度重视,习近平总书记多次对历史文化的保护作出重要指示。历史文化街区和历史建筑既是科技文化知识和艺术的结合体,也是历史的载体,保护好历史文化街区和历史建筑,就是保存历史,保存城市的文脉。制定《条例》有利于强化历史文化街区和历史建筑的保护,促进历史文化街区和历史建筑的合理利用,规范相关部门的监督管理行为,形成保护合理,必将有利于我市历史文化传承,增强和坚定文化自信。

(二)制定《条例》是完善历史文化街区和历史建筑保护体系和长效保护管理机制,将保护利用工作纳入法制化轨道的需要

我国《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规的出台,为我国历史文化街区和历史建筑保护提供了法律依据,强化了历史文化街区和历史建筑保护的力度。《历史文化名城名镇名村保护条例》虽然确立了历史文化街区和历史建筑的法律地位,但缺乏对认定标准、保护措施、维护管理、合理利用等方面的具体规定。为了完善历史文化街区和历史建筑的保护体系,形成一套行之有效的管理机制,实现历史文化资源管理保护的法治化,亟需通过地方立法对上位法的规定予以落实和细化。

与此同时,广东省政府高度重视历史文化街区和历史建筑的保护工作,出台了《关于加强历史建筑保护的意见》等重要政策文件,在省委省政府和江门市委市政府的领导下,江门市历史文化街区和历史建筑保护取得了较为丰硕的成果,近年来出台了《江门市长堤历史风貌区历史建筑保护管理暂行规定》等规范性文件,在保护利用和管理上进行了大胆探索和有益尝试,这些有益的经验和行之有效的管理措施也亟待通过立法加以固定,巩固保护利用的成果。

(三)制定《条例》是深入推进新型城镇化建设,解决江门市历史文化街区和历史建筑保护现实问题的迫切需要

随着江门新型城镇化建设进程的加速,历史文化街区和历史建筑保护面临着前所未有的挑战。当前,公众对历史文化街区和历史建筑的价值认识不足,保护意识不强;管理保护部门职责不清,尚未形成管理保护的合力;历史建筑底数不清,部分保护不到位;资金保障不足,产权人权利义务不对等;社会力量未充分调动,保护利用力度不足等问题十分突出,亟待通过立法予以解决,形成政府主导、业主主体、专家资讯、社会参与、多方监督的保护机制,进一步推动历史文化街区和历史建筑的活化利用。为实现上述目标,有必要通过立法的方式制定一部较为全面、较为系统的地方性法规,总结我市保护管理经验和相应的改革保障举措予以固定。

二、制定《条例》的依据、思路和主要内容

《条例》起草主要以《城乡规划法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规为依据,参考了国家有关部委规章和规范性文件,同时借鉴了广州、佛山、湛江、成都、厦门等地的有关立法经验,在结合我市历史文化街区和历史建筑保护工作实践和立法需求的基础上起草条例草案。

《条例》制定遵循“保护为先、活用为要、特色为重、惠民为本”基本指导思想,以构建政府主导、业主主体、专家咨询、社会参与、多方监管“五位一体”的保护机制为导向,对“普查推荐——名录管理——保护措施——合理利用——监督管理”等各环节进行机制设计,确立共建共治共享的保护利用模式。

草案建议稿共分七章四十三条,除了总则和附则以外,主要对历史文化街区和历史建筑认定及其保护名录的管理、历史文化街区和历史建筑保护的具体措施、历史文化街区和历史建筑的合理利用以及相关部门的监督管理进行了较为全面系统的规定:第一章为总则,主要规定了立法的目的和依据、适用范围、基本原则、政府职责、部门职责、社会参与和宣传教育等基本问题。第二章为历史文化街区保护,主要规定了历史文化街区的保护原则、保护措施等。第三章为历史建筑保护,主要规定了历史建筑的认定标准,确立了保护责任人的确定规则及其保护责任的具体要求,对历史建筑的具体保护措施、维护与修缮、结构更新、拆除重建委托代管等制度多作了较为详细的规定。第四章为合理利用,主要规定了合理利用的基本要求,明确了各级政府和相关主管部门促进合理利用的具体措施,明确了合理利用的具体方式,在活化利用方面要求深挖历史文化街区和历史建筑的文化内涵,拓展和创新文化传播的方式,并在旅游资源上进行整合开发,构建“文化、科技、旅游”三位一体的保护利用模式。第五章为监督管理,主要从整体性政府的理念出发,规定了多部门信息共享和执法协作的机制和“技术+监管”的日常监督管理方式,此外还规定了评估机制和投诉举报制度,形成保护和管理的合力。最后一章为附则规定了条例生效实施的时间。

三、《条例》拟解决的主要问题与立法特色

(一)强化政府主导,落实主体责任

《条例》落实属地管理责任,明确规定了政府应当加强本行政区域历史文化街区和历史建筑保护工作,将保护工作纳入国民经济和社会发展规划(第四条),并要求政府将相关经费列入本级财政预算,设立以政府投入为主的专项保护资金(第四条)。

其次,理顺产权关系,明确保护责任人是落实主体责任的关键。为此,《条例》根据产权性质,按照国有建筑和非国有建筑两大类分别规定了确立保护责任人的具体规则,对国有历史建筑而言地方政府责无旁贷,对于非国有建筑而言,依照所有权人、实际使用人或代管人的次序依次确定保护责任人(第二十一条)。针对江门市的历史建筑中仍然存在一定数量的历史建筑产权人长期居住海外或下落不明无法取得联系的情况,《条例》也确立了公告——代管的程序,并明确了产权人认定后代管期间所产生的管理成本的处理规则。值得注意的是,对于非国有历史建筑,虽然产权人有义务保护历史文化遗产,但却很难发挥拖底作用。因此除了政府给予一定的补助和补贴外,不具备保护能力的产权人可以将历史建筑进行托管,也鼓励其他产权人将历史建筑赠与或委托政府统一托管(第二十七条)。

(二)明确部门职责,形成监管合力

《条例》明确了住房和城乡建设、自然资源和文物等主管部门各自的职责边界,由住房和城乡建设主管部门具体承担普查调查、申报认定、名录管理、保护规划、维护修缮和建设活动监管的具体工作,自然资源主管部门负责将历史文化街区规划和历史建筑保护界线纳入国土空间规划,文物主管部门主要协助做好保护对象历史资料信息整理、挖掘评价历史价值的工作。城市管理、文化旅游、市场监督、生态环保、应急管理等其他部门则在各自职责范围内做好历史街区和历史建筑的保护工作,形成管理合力。

(三)拓宽资金渠道,推动共建共享

《条例》致力于拓宽资金渠道,在以下几个方面进行制度设计:第一是多渠道筹措保护资金,除了政府投入外,政府还可以通过合理利用国有历史建筑所获得的收益筹集保护资金;(第四条)第二,要求市发展改革、财政等部门出台政策支持招商引资,创新政府和社会资本的合作模式,推动社会资本参与历史文化街区和历史建筑的开发利用。(第二十九条)第三,明确规定县级人民政府可以对国有历史建筑进行统一管理、统一规划,统一租赁,通过减免国有历史建筑租金、放宽国有历史建筑承租年限、减免历史建筑土地使用权续期费等方式降低合理利用的成本。(第三十条)通过上述措施拓宽保护利用的资金来源,吸引多元投资主体参与历史文化街区和历史建筑保护投入和经营,形成风险共担、利益共享的投资机制。

(四)更新保护理念,细化保护措施

历史文化街区和历史建筑作为文化传承的载体具有不可再生性,应当贯彻保护优先、合理利用的基本原则。在城市更新进程加速的背景下,也要重视保护利用与提升社区功能相结合、保护利用与改善民生相结合的理念。《条例》规定市、县级人民政府应当加强对历史文化街区基础设施和公共服务的投入和建设,改善历史文化街区居民的工作和生活条件,培育多元融合的和谐社区文化,提高认同度,保障历史文化街区居民共享保护利用成果。(第四条)

同时,《条例》分两章分别对历史文化街区的保护、历史建筑的保护作出具体规定,基本形成了从保护规划、普查调查、保护方式、维护修缮、结构更新、拆除重建、档案管理等各个环节进行了较为系统和较为全面的规定,实现对历史文化街区和历史建筑保护利用各个环节全覆盖。

(五)夯实技术支撑,提升管理水平

《条例》在“一规划、一导则”的技术规范支撑下,奠定了坚实的制度基础:第一,规划先行。《条例》规定了历史文化街区保护规划编制的内容以及程序性要求。(第八条)第二,使用导则。《条例》明确要求住房和城乡建设主管部门应当编制历史建筑使用导则,根据历史建筑的实际条件确定可开发利用的程度,分类制定历史建筑利用的正面清单和负面清单,向社会发布历史建筑合理利用的相关信息和指引。(第二十九条)

(六)创新利用方式,促进活化利用

把活化利用作为历史文化街区和历史建筑保护的主要方式。因此,《条例》致力于“活用为要”,在确保历史建筑的价值和保证安全的前提下对历史建筑进行活态开发,允许非国有历史建筑的所有权人通过功能置换、兼容使用、经营权转让、合作入股等多种形式,发展与历史文化街区和历史建筑保护、综合利用规划相适应的文化创意、休闲旅游、文化体验、文化研究以及开办展览馆和博物馆等特色经营活动。(第三十条至第三十四条);此外,活化利用应当突出历史文化街区和历史建筑的文化内涵,《条例》要求各级政府和有关部门挖掘和丰富历史文化街区和历史建筑的华侨文化、建筑文化等多元文化内涵,对符合历史文化内涵的重点文化项目和文化活动、非营利法人、民间工匠和艺人、“老字号”商家、非文化遗产等予以扶持。(第三十一条)在文化传播方面规定了出版读物、设立爱国主义教育基地、举办论坛讲座、论坛和公益性展览活动、设立公益性文化场馆等多种方式,(第三十二条),在展示方面倡导运用三维VR等科技手段展示文化内涵,增强动态式、全景式的展示效果。(第三十三条)最后,从文化+旅游的角度要求整合江门市历史文化街区和历史建筑的旅游资源,策划旅游线路,打造旅游品牌,通过旅游业的发展更好地将江门市的历史文化传播到五湖四海。

四、征求意见及分歧意见协调

市自然资源局就《条例(草案)》初稿广泛征求各市(区)人民政府、市直各部门的意见,并就反馈意见逐条提出采纳与否的理由,并组织召开了立法工作座谈会,对涉及其他部门职权争议情况进行协调。